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黨的十一屆三是全會(huì)以來，由于貫徹改革開放，搞活的大政方針，個(gè)體工商業(yè)得到了迅速的恢復(fù)和發(fā) 展。由于個(gè)體經(jīng)濟(jì)的介入，促成了多種經(jīng)濟(jì)成分并存的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，并為發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟(jì)、活躍市場、方便人民生活、擴(kuò)大勞動(dòng)就業(yè)等方面，發(fā)揮了日益明顯的作用。在此同時(shí)，一種與個(gè)體工商戶相對(duì)峙的無照經(jīng)營戶也混跡于經(jīng)營舞臺(tái)。雖然它從屬于個(gè)體經(jīng)濟(jì)的范疇，但是一種消極因素。它不但嚴(yán)重影響著個(gè)體工商戶和廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益，也嚴(yán)重干擾了正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。對(duì)于這些消極現(xiàn)象，國家完全可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，同時(shí)采取行政、法律手段加以干預(yù)和控制。盡管如些，但事實(shí)上無照經(jīng)營屢禁不止，甚至在有的地區(qū)出現(xiàn)了不斷上升的趨勢。這究竟是什么原因呢？筆者通過多年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無照經(jīng)營屢禁不止的主要原因大致有以下幾個(gè)方面：

一、法規(guī)不完備是造成無照經(jīng)營的客觀成因

目前，對(duì)個(gè)體工商戶的管理，國家只有1987年8月發(fā)布的《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），以及1989年9月發(fā)布的《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《細(xì)則》）這兩個(gè)專門法規(guī)。而這兩個(gè)法規(guī)又比較原則，很不便操作。如《細(xì)則》第15條規(guī)定：“未經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照擅自開業(yè)的，屬非法經(jīng)營。應(yīng)予取締，沒收非法所得，可以并處五百元以下的罰款。”這條大概就是對(duì)無照z經(jīng)營戶的處理依據(jù)。除此之外，《細(xì)則》幾乎通篇是對(duì)有照個(gè)體工商戶的監(jiān)督管理、登記管理和處罰依據(jù)。這些處罰依據(jù)，不但有沒收非法所得的條款，有處一千元以下的依據(jù)，同時(shí)還有收繳和吊銷個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照的依據(jù)。用一條來規(guī)定來約束無照經(jīng)營，用幾乎通篇的規(guī)定來約束有照的個(gè)體工商戶（且不論的輕重處理之分的違反其它法規(guī)的處理），難免失之偏頗。能否用其它法規(guī)來處理無照經(jīng)營戶呢？恐怕難以找到重要而以恰當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)依據(jù)。因此，許多無照經(jīng)營者為之慶幸，而廣大個(gè)體工商戶卻為此叫苦不迭。一些個(gè)體工商戶甚至問工商管理人員：“能不能幫助把營業(yè)執(zhí)照給退掉。”話雖然是笑話一茬，但反映了個(gè)體工商戶的心理現(xiàn)狀。另外，按照其它現(xiàn)行法規(guī)，稅務(wù)、衛(wèi)生、交通、城建、公安等部門不但不管無照經(jīng)營，甚至促成無照經(jīng)營。以稅務(wù)登記證為例，《條例》與《細(xì)則》沒有規(guī)定只有領(lǐng)取了稅務(wù)登記證才能領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，更沒有規(guī)定只有領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照才能領(lǐng)取稅務(wù)登記證。所以，有些稅務(wù)機(jī)關(guān)在頒發(fā)稅務(wù)登記證時(shí)，就不管有沒有營業(yè)執(zhí)照。因此，也給現(xiàn)行的無照經(jīng)營者造成了概念上的錯(cuò)覺。所以，有的無照經(jīng)營者便說：自古只聽說過皇糧國稅。認(rèn)為有了稅務(wù)登記證，就可以經(jīng)營的錯(cuò)誤觀念積重難返。因此，不難看出現(xiàn)行的《條例》和《細(xì)則》的不完備，是造成無照經(jīng)營的客觀原因。

二、管理素質(zhì)低是造成無照經(jīng)營的主觀成因

工商行政管理機(jī)關(guān)是行使經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理職能的一個(gè)重要部門，它不但有著大量的日常工作，同時(shí)還要緊密結(jié)合國家各個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)工作的中心任務(wù)去開展活動(dòng)。因而，這就對(duì)擔(dān)負(fù)著工商行政管理工作的直接管理者提出了更高的要求。而事實(shí)上，我們直接從事管理工作的同志的業(yè)務(wù)水平和文化水平都還難以適應(yīng)工作的要求，特別是工作在基層工商所（站、隊(duì)）的23萬多名干部職工中的一部分同甘志業(yè)務(wù)水平和文化水平都有待于提高。這不但給認(rèn)真貫徹法律、法規(guī)帶來了一定的困難，也給被管理者帶來一些疑慮。以個(gè)體管理為例，雖然基層的重心在個(gè)體管理，但如何管好個(gè)體卻常常感到辣手。有的管理人員把無照視為有照，等同起來收取管理費(fèi)；有的認(rèn)為無照難管不愿管，有照相館好經(jīng)常管；有的是因?yàn)橛H朋好友、某某的某人無照放棄管，而對(duì)有照加緊管。這些觀念自然是錯(cuò)誤的。但這一管一放、一管一讓，卻助長了無照經(jīng)營者的威風(fēng)，短了個(gè)體工商戶的志氣。這樣的管理方法，自然會(huì)造成無照經(jīng)營的泛濫。其次，只注重監(jiān)督管理，忽略了引導(dǎo)服務(wù)，使個(gè)體工商戶缺少對(duì)國家方針、政策的應(yīng)有理解，從而產(chǎn)生自卑感。正確的管理應(yīng)當(dāng)包括兩層含義：一是支持、保護(hù)。即支持生產(chǎn)，保護(hù)合法利益。二是引導(dǎo)、監(jiān)督。引導(dǎo)它們沿著正確軌道健康發(fā)展，為其排憂解難，而不是束縛手腳。但是，止前由于管理人員自身素質(zhì)影響了管理的實(shí)施。有的管理人員只知道找個(gè)體戶“要”。如要費(fèi)、要集資、要攤派等等。有的思想意識(shí)不好的管理人員甚至向個(gè)體工商戶私自要錢、要物、要便宜的商品。個(gè)體工商戶向管理人員卻要不到政策，要不到引導(dǎo)，要不到信息，要不到支持和理解。有的個(gè)體工商戶甚至反問管理人員：你們收取管理費(fèi)，到底管了什么？面對(duì)此類問題，管理人員卻道不明說不清。致使一些個(gè)體工商戶到期不參加年檢，拖交管理費(fèi)，最后加入到無照經(jīng)營的行列，壯大了無照經(jīng)營隊(duì)伍。

三、管理制度落后是造成無照經(jīng)營的根本原因

科學(xué)的管理制度，不但能帶來極大的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也可以帶來特別的社會(huì)效益。而落后的管理制度，對(duì)于個(gè)體經(jīng)濟(jì)的管理，無疑產(chǎn)生一定的負(fù)效應(yīng)。這里僅分析以下兩個(gè)制度：

1、收費(fèi)制度

一是收費(fèi)制度陳舊落后?！都?xì)則》第22條規(guī)定：個(gè)體工商戶管理費(fèi)的收費(fèi)辦法，按照1983年6月25日國家工商行政管理局、財(cái)政部《關(guān)于個(gè)體工商戶管理費(fèi)收支的暫行規(guī)定》執(zhí)行，而這個(gè)《暫行辦法》的規(guī)定至少有這么一些弊端：

管理人員隨意性比較大。如從事購銷活動(dòng)的商業(yè)按營業(yè)額的2—3%收取；從事勞務(wù)活動(dòng)的，按收益額的2—3%收取。這種收取比例既不好掌握，也不便計(jì)算。如果公開收費(fèi)制度必須給個(gè)體工商戶造成錯(cuò)覺，影響管理者與被管理者的關(guān)糸。

收費(fèi)起點(diǎn)不明。百元營業(yè)額按規(guī)定比例執(zhí)行，萬元營業(yè)額也按此比例執(zhí)行，自然失之偏頗，不盡合理。

二是收費(fèi)界限不明。一方面是地域界限不明，即經(jīng)營地與原登記地不明，是以縣為單位還是以省為單位。 即使是搞清了經(jīng)營地與登記地，原登記地怎么能認(rèn)定其是暫時(shí)歇業(yè)還是去外經(jīng)營？又怎么能確認(rèn)其在外經(jīng)營交納了管理費(fèi)？另一方面認(rèn)定個(gè)體工商戶逾期不繳納管理費(fèi)的界限也不清。究竟怎樣才算是逾 期？逾期多長時(shí)間才處以多少的罰款也不明確。

這里例舉的僅僅是指工商行政管理部門一家的收費(fèi)制度，而其它部門的收費(fèi)制度有的更加盲從，使個(gè)體工商戶難以接受。

2、攤派制度

目前攤派名目繁多。有的攤派是根有據(jù)的，有的甚至是有紅頭文件的，也有的攤派是“指腹為妻”的有的是“因人制宜”的，有的是天知地知的。象社會(huì)團(tuán)體、村規(guī)民約的，每攤必交，使個(gè)體戶難以生存。如缺一不交，恐怕難以安寧。

這一系不明不白、不倫不類的又似乎合情合理、有根的據(jù)的制度框框束縛了個(gè)體工商戶的手腳，使其聽之生畏，感之疲倦，不得不使其向無照經(jīng)營轉(zhuǎn)化。

四、突擊性檢查整頓是造成無照經(jīng)營的重要原因

突擊性檢查整頓是監(jiān)督管理個(gè)體工商戶合法經(jīng)營的一種必不可少的行政手段。但是由于方法不當(dāng)、措施不力，不但不能使個(gè)體工商戶受到應(yīng)有的教育和接受改進(jìn)意見，相反，還會(huì)促成個(gè)體工商戶向無照經(jīng)營方向發(fā)展。有的地方突擊性的檢查整頓，來勢雖然浩大、威嚴(yán)，但聲 勢過大（如搞宣傳、造輿論、下文件等）反給無照經(jīng)營者打了招呼，下了通知，無照經(jīng)營者聞風(fēng)喪膽，收攤關(guān)門，逃之夭夭。檢查組所到之處，只管檢查個(gè)體工商戶亮照經(jīng)營否。登記事項(xiàng)有無變化否、年檢貼花否、違章違法否等等。如有違例，輕則批評(píng)教育，重則一罰了之。檢查組一走，無照經(jīng)營照常活動(dòng)，個(gè)體工商戶深得懊妙：不如無照經(jīng)營一走了之。

另外是在登記發(fā)展方面也存在不平衡、不平等、不合理的因素。有些人自覺申請(qǐng)領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，手續(xù)極為復(fù)雜，公章也要蓋不少，可是不多跑幾趟登記發(fā)照機(jī)關(guān)，營業(yè)執(zhí)照是難以領(lǐng)到的。路跑了、錢花了，三番五次自然灰心了，造成了不領(lǐng)照先經(jīng)營。檢查組一來清規(guī)理無照經(jīng)營，變無照為有照首當(dāng)其沖。這時(shí)不要繁雜的手續(xù)，不要眾多的章子，不要更多的路費(fèi)，只要答應(yīng)領(lǐng)照，水到渠成，照到家中。日復(fù)一日，年復(fù)一年，一傳十，十傳百，誰還愿意上工商行政管理機(jī)關(guān)的門去找麻煩領(lǐng)執(zhí)照呢？

面對(duì)上述種種成因，如何減少或最大幅度減少無照經(jīng)營的出其現(xiàn)和延續(xù)發(fā)展呢？筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面入手：

一是健全完善法規(guī)。既要保持法規(guī)的嚴(yán)肅性，又要便于操作。特別是對(duì)無照經(jīng)營現(xiàn)象，要建立完備的法規(guī)，從而制約無照經(jīng)營的出現(xiàn)和延續(xù)與發(fā)展。對(duì)屢禁不止、屢教不改、前收后開、前清后現(xiàn)的無照經(jīng)營現(xiàn)象，要從重打擊，直至沒收其一切經(jīng)營設(shè)備和商品。更嚴(yán)重的可以并處以罰款，直至沒收其它部分財(cái)產(chǎn)，從而形成經(jīng)營必須守法，經(jīng)營必須領(lǐng)照的良好氛圍。在此同時(shí)，相應(yīng)的部門法規(guī)也應(yīng)作大的調(diào)整，并完全服從于《條例》，以便形成齊抓共管、綜合治理無照的合力。

二是著力提高管理人員的素質(zhì)。既要提高管理人員，特別是基層管理人員的理論水平，更要提高他們的綜合管理的實(shí)際能力。如怎樣處理好管理與服務(wù)的關(guān)系，如何進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督等等。不但要使他們能講清大道理、大政策、大方針，更要使他們說得明管理的職責(zé)、管理目的、管理內(nèi)容和方法等等。如對(duì)經(jīng)營商品的管理，就要可以區(qū)別哪些是允許經(jīng)營的，哪些是不能上市的；哪些商品有著什么要求，要符合什么規(guī)范等等，都應(yīng)當(dāng)講得清、說得明。

三是強(qiáng)化制度建設(shè)。特別是登記發(fā)照制度、收費(fèi)制度，不能有“因人制宜”的隨意性，不能帶有“看山取材”的觀念，更不能此一時(shí)彼一時(shí)，應(yīng)當(dāng)保持延續(xù)性、穩(wěn)定性、少縮性。象收費(fèi)制度更應(yīng)當(dāng)制定出橫豎坐標(biāo)型可操作性表格，便于公開辦事程序，便于對(duì)號(hào)入座。

四是改善管理方法，強(qiáng)化服務(wù)功能。在可能的情況下，要盡量減少對(duì)個(gè)體工商戶的突擊性檢查整頓，相應(yīng)加強(qiáng)日常的監(jiān)督管理。在此同時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)個(gè)體工商戶的服務(wù)功能，如政策咨詢、信息服務(wù)等等，從而提高個(gè)體工商戶的政策理解水平、經(jīng)營決策能力和社會(huì)地位。同時(shí)，把監(jiān)督管理的重心轉(zhuǎn)向治理整頓取締無照經(jīng)營。只有這樣，才有可能最大限度地遏制無照經(jīng)營。

完稿于1991/10

          原載1992/2期《江西工商》