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“自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)的定位及保護目標差異很大,有時甚至相互對立。”

“目前正在制定的”自然遺產(chǎn)保護法“不利于生態(tài)保護的實際需要”。

“我國應針對當前生態(tài)保護工作中出現(xiàn)的新問題,盡快對《自然保護區(qū)條例》修改完善,將其上升為法律……”近日,有關專家就我國自然生態(tài)保護科學立法問題研討時如是說。

探討自然保護領域的立法問題,繞不過目前正在制定的自然遺產(chǎn)保護法。自2010年該法草案與公眾見面后,它便一直備受爭議。此間有關專家學者指出,僅將國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)作為“自然遺產(chǎn)”,不僅違背科學理念,也不符合生態(tài)保護規(guī)律的基本要求。

自然保護區(qū)條例多有不適

中國生態(tài)學學會2011年學術年會近日在湖南長沙舉行,會上,有關專家和相關專業(yè)委員會專門針對自然生態(tài)保護科學立法進行了專題研討。

公開信息顯示,近年國家高度重視生態(tài)建設和保護工作,實施天然林保護、退耕還林、濕地恢復等重點生態(tài)工程,實現(xiàn)了森林面積和蓄積實現(xiàn)“雙增長”,森林覆蓋率達到20.36%,森林面積達到1.96億公頃,尤其是通過發(fā)展自然保護區(qū),使全國自然保護區(qū)達2588處,總面積為1.49億公頃,占國土面積的14.9%,涵蓋了我國90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動物種群和65%的高等植物群落。對我國生態(tài)系統(tǒng)保護發(fā)揮了重要作用。

但專家特別提醒,雖然我國生態(tài)保護取得了很大成效,但隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,有關法規(guī)已不能適應生態(tài)保護的需要,需要修改完善,以鞏固珍貴的生態(tài)保護成效,并解決保護中出現(xiàn)的新問題。

記者了解到,我國自1989年頒布環(huán)境保護法后,污染防治法律體系已相對完善,但自然保護立法十分薄弱。有法律專家總結說,我國實質意義上的自然保護立法只有《自然保護區(qū)條例》、野生動物保護法、《野生植物保護條例》等屈指可數(shù)的幾部專門性法律法規(guī)。但它們對自然保護法的核心,即保護生物多樣性、維護國家生態(tài)安全、促進生態(tài)文明建設及社會經(jīng)濟可持續(xù)等都突出不夠。這些專門法律法規(guī)中較“耀眼”的《自然保護區(qū)條例》更是超期服役。

此間專家指出,自然保護區(qū)在國家生態(tài)及生物多樣性保護中發(fā)展了重要作用,應鞏固和強化保護成效。《自然保護區(qū)條例》已經(jīng)實施近二十年,應以其為基礎,結合當前保護工作中出現(xiàn)的新問題、新情況,以科學嚴謹、認真負責的態(tài)度對條例進行修改,上升為法律,這樣更有益于推動我國的生態(tài)保護和建設,維護生物多樣性和國土生態(tài)安全。

保護區(qū)與風景區(qū)性質定位不同

在有關自然保護領域立法的爭論中,有法律學者向記者表示,我國自然保護國家層面立法較理想的路徑應分三步走:第一步先有自然保護區(qū)法,然后再有自然保護法,最終上升到生態(tài)保護法。持這種看法的學者,將目前正在制定的自然遺產(chǎn)保護法定位在自然保護區(qū)法之下。由此有了“該草案是將已有的自然保護法律制度推倒,是歷史性倒退”之說。

按照自然遺產(chǎn)保護法(征求意見稿),“自然遺產(chǎn)的保護區(qū)域是國務院批準設立的國家級自然保護區(qū)的核心區(qū)和國家級風景名勝區(qū)的核心景區(qū)?！?/p>

對此,此間與會專家認為,僅將國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)作為“自然遺產(chǎn)”,不僅違背科學理念,也不符合生態(tài)保護規(guī)律的基本要求。如果按現(xiàn)有思路立法,該法一旦頒布實施,勢必擾亂生態(tài)保護秩序。

專家認為自然保護區(qū)與風景名勝區(qū)在定位及保護目標等方面有很大差異,不能混為一談。一是兩者的性質不同:自然保護區(qū)具有社會公益性,而風景名勝區(qū)等主要是經(jīng)營性行為；二是設立的目的不同:前者是保護物種和生態(tài)系統(tǒng),事關國家生態(tài)安全,而后者主要是供人們休閑和游覽；三是保護強度和措施不同:前者以嚴格保護為主,限制利用為輔,禁止或者限制性措施很多,而后者主要是開發(fā)利用為主,保護措施和手段較為寬松。

基于以上原因,專家直言:若將自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等性質功能、目標定位和管理措施迥異的多類事物納入同一部法律框架內(nèi),將會使該法的立法宗旨不能統(tǒng)一、立法重點不突出、制度措施針對性不強,將在學術界和管理部門引起巨大的混亂。