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　　最近，胡錦濤總書記主持中共中央政治局會議，審議并通過了《關(guān)于建立促進科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》，這對加強新時期的環(huán)境保護工作是一個難得的歷史機遇。如何從機制上促進地方政府依法對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，深入貫徹黨中央的重大決策，值得有關(guān)部門認真研究。

　　促進科學(xué)發(fā)展需要配套的科學(xué)考核評價機制

　　由美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機迄今仍未見底，對我國實體經(jīng)濟的沖擊大大超出預(yù)料。為抵御國際金融危機影響，我國提出了“擴內(nèi)需保增長”等一系列方針，各地為此全力“拼經(jīng)濟”，多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟指標已出現(xiàn)觸底回升的良好跡象。但不容忽視的是：有的地方在大干快上的同時，卻將一些過去被環(huán)評否定掉的項目借機“起死回生”；有的地方政府放任地方保護主義，出臺各式各樣的“土政策”，干擾環(huán)境執(zhí)法；有的地方政府行政不作為，對環(huán)境違法企業(yè)放任自流；有的地方政府忽視環(huán)境規(guī)律進行盲目決策，致使生態(tài)環(huán)境遭受嚴重損害等。可以說，一些地方政府不履行環(huán)境責(zé)任或者履行環(huán)境責(zé)任不到位，已成為制約我國環(huán)境質(zhì)量改善的重要原因之一。

　　針對新形勢下出現(xiàn)的新問題，黨中央最近明確提出要加快建立促進科學(xué)發(fā)展的考核標準和考核體系，既非常重要，又十分及時。今年6月，胡錦濤總書記主持中共中央政治局會議，審議并通過了《關(guān)于建立促進科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》。從一定意義上說，這是一個對環(huán)境保護事業(yè)有著里程碑性質(zhì)的重要文件。文件從用人導(dǎo)向到考核評價機制都作出明確決定，強調(diào)落實科學(xué)發(fā)展觀必須要有科學(xué)的考核標準和考核體系，既要注重考核發(fā)展速度，更要注重考核發(fā)展方式和質(zhì)量；既要注重考核經(jīng)濟建設(shè)情況，更要注重考核經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、保障和改善民生的實際成效。黨中央的重大決策，對促進地方政府為轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，具有十分重要的作用。

　　新機制要促進地方政府依法對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)

　　新的考核評價機制，只有與法治結(jié)合起來，才能真正發(fā)揮作用。如果僅僅有中央的精神和黨內(nèi)的規(guī)定，沒有立法機關(guān)將其規(guī)范化和法制化，對導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化的地方政府的行為不追究法律責(zé)任，黨的政策也難以真正落實。這對那些真心抓環(huán)境保護、真心為人民的長遠利益而勤懇工作的干部是不公平的。因此，立法機關(guān)和有關(guān)部門應(yīng)當抓住這個歷史機遇，積極主動地開展立法工作，及時將黨中央提出的“加快建立促進科學(xué)發(fā)展的考核評價機制”的重大決策法制化、規(guī)范化。

　　新機制要促進地方政府依法對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，是實踐的迫切需要。通過清理法律，不難看出，我國在地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)方面，法律并不是空白，而是現(xiàn)行法律不具體，缺乏可操作性，對地方政府的行政行為缺乏有法律強制力的硬約束。

　　例如，我國憲法第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！痹偃纾覈董h(huán)境保護法》第16條規(guī)定：“地方各級人民政府，應(yīng)當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。” 但是，根據(jù)我國的法治原則，憲法不能司法化，不能成為人民法院審判案件的直接依據(jù)；而《環(huán)境保護法》第16條的規(guī)定，僅僅對地方政府提出宣言性要求，并沒有對地方政府違反環(huán)境法律出現(xiàn)嚴重后果時如何承擔法律責(zé)任特別是刑事責(zé)任作出具有可操作性的規(guī)定。其結(jié)果是，一方面，不受監(jiān)督和制約的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用。由于地方政府環(huán)境保護法律責(zé)任不明確，行為人實際上沒有受到應(yīng)有的法律約束，其違法行為所產(chǎn)生的嚴重后果，最終只能被轉(zhuǎn)嫁給社會其他主體承擔。另一方面，正是由于缺乏強有力的法律責(zé)任規(guī)范，對地方政府的決策者而言，以環(huán)境為代價的增長模式似乎得到了某種意義上的“法律認可”，其行為也似乎具有了“合法性”。因此，這種宣言性的規(guī)定和要求，地方政府不去認真執(zhí)行也就不足為怪了。

　　理論和實踐證明，法律功能的發(fā)揮依賴于既定的規(guī)范得到普遍的遵守。只有加強環(huán)境法治，明確地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)并加以具體化，依法建立科學(xué)的考核機制和獎懲制度，才能真正促進地方政府為改善轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量而努力。

　　促進地方政府依法對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量有效負責(zé)的建議

　　1.修改《環(huán)境保護法》，強化地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的法律約束。我國的《環(huán)境保護法》從1989年實施至今已經(jīng)20年，社會各界要求修改《環(huán)境保護法》的呼聲十分強烈?！董h(huán)境保護法》作為我國環(huán)境保護領(lǐng)域的基本立法，應(yīng)當圍繞落實“地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”原則，建立和完善一系列重要法律制度。除了在總則部分對上述原則作出規(guī)定外，還應(yīng)當設(shè)計具體的條款提出明確要求。

　　建議立法機關(guān)在研究修改環(huán)境保護法時，從以下幾個方面強化地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的有關(guān)規(guī)定：一是明確環(huán)境保護目標責(zé)任制。二是建立總量控制指標體系。三是明確跨界環(huán)境責(zé)任和協(xié)調(diào)制度。建議建立跨省界環(huán)境質(zhì)量考核制度，省級人民政府應(yīng)當確保出境水質(zhì)達到考核目標。國家應(yīng)加強跨省界環(huán)境執(zhí)法和污染糾紛的協(xié)調(diào)，建立跨省界的區(qū)域污染聯(lián)合防治制度。省級以下各級地方政府，也要明確跨界的環(huán)境責(zé)任和協(xié)調(diào)制度，確保本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到改善，確保不對其他地區(qū)的環(huán)境造成損害。四是明確地方政府的環(huán)境責(zé)任。對于地方政府未完成環(huán)境保護目標責(zé)任、未考慮環(huán)境影響造成決策失誤、處理不當造成重大污染事故、有明顯的環(huán)境不作為等情形，法律應(yīng)當設(shè)定明確的法律責(zé)任。必要時，應(yīng)當追究地方政府主要負責(zé)人的行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。五是環(huán)境保護法還應(yīng)規(guī)定地方政府應(yīng)當采取措施確保重要自然資源的開發(fā)利用要符合規(guī)定的環(huán)境標準，規(guī)定地方政府應(yīng)當組織建設(shè)城市污水、生活垃圾、危險廢物等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，使環(huán)境保護的原則在實踐中得到真正貫徹。

　　此外，為了切實落實環(huán)境保護法律，建議最高人民法院及時作出司法解釋，對如何追究地方政府負責(zé)人的法律責(zé)任做出具體的司法指導(dǎo)意見。

　　2.依法行使職權(quán)，強化人大對實施環(huán)境保護法的監(jiān)督。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，這一制度需要具體化。2006年，全國人大常委會制定了《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，對人大如何開展監(jiān)督、行使監(jiān)督職權(quán)的程序等內(nèi)容作出明確規(guī)定。該法第四章規(guī)定要加強對法律法規(guī)實施情況的檢查監(jiān)督，規(guī)定各級人大常委會每年應(yīng)選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查，并對所檢查的法律、法規(guī)實施情況進行評價，提出執(zhí)法中存在的問題和改進執(zhí)法工作的建議，并對有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議；第五章規(guī)定了規(guī)范性文件的備案審查，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷作了進一步的規(guī)定。具體到環(huán)境保護法實施的監(jiān)督層面，上述兩章的規(guī)定將有助于強化人大對環(huán)境保護法實施情況的監(jiān)督。

　　3.貫徹中央決策，明確地方黨委也要對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。我國憲法第5條規(guī)定：國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。黨章對此也提出相應(yīng)的要求。這些規(guī)定明確了我國地方黨委也應(yīng)當遵守環(huán)境保護法律。如果出現(xiàn)了需要追究地方環(huán)境法律責(zé)任的情形，經(jīng)查實屬于地方黨委領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任的，也應(yīng)當追究其法律責(zé)任。

　　2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。該文件適用于中共中央、國務(wù)院的工作部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級以上地方各級黨委、政府及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員以及上列工作部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。該規(guī)定不僅明確了需要對地方政府負責(zé)人實行問責(zé)的具體情形，也明確了應(yīng)當對地方黨委及其相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)成員均實行問責(zé)。因此，地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)成員要帶頭落實科學(xué)發(fā)展觀，其違反環(huán)境法律發(fā)生嚴重后果時也要承擔法律責(zé)任。

　　綜上，依法建立促進地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的科學(xué)考核和獎懲機制，落實地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，是落實黨中央的重大決策，切實改善轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量的根本之策。健全地方政府環(huán)境保護目標責(zé)任制，強化對地方黨委和政府履行法定職責(zé)的考核，把干部考核評價與決策目標、執(zhí)行責(zé)任有機地結(jié)合起來，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，也是環(huán)境法治不斷增強實效的有力保障。考慮到實踐中各地已屢有相關(guān)立法的寶貴探索，建議有關(guān)方面在修改環(huán)境保護法時，深入研究認真汲取各地立法的成功經(jīng)驗，并結(jié)合貫徹落實黨中央的有關(guān)文件精神，加快完善落實地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的法律規(guī)范，并加強執(zhí)法和監(jiān)督。