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　水上治安管理是社會治安綜合治理的重要組成部分，對維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會具有重要意義。江西是個水域大省，江、湖、河、庫水網(wǎng)密布，水域面積占土地面積的十分之一。為了加強對我省水上治安的管理，早在1996年，江西省人民政府就出臺了《江西省水上治安管理辦法》。辦法實施十多年來，對維護我省水上治安秩序，預(yù)防和懲治水上違法行為發(fā)揮了重要作用。但隨著社會的發(fā)展和水上經(jīng)濟的不斷繁榮，水上采砂、加油、娛樂等行業(yè)行為和從業(yè)人員不斷增多，水上治安形勢變得日益嚴峻復(fù)雜，原有的管理辦法已難以適應(yīng)新形勢的需要。為進一步加大水上治安管理力度，消除水上治安隱患，維護水上治安穩(wěn)定，根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》，制定我省水上治安管理的地方性法規(guī)成為水上治安管理工作的迫切需要。寶劍鋒自磨礪出。經(jīng)過多年調(diào)研、論證，在廣泛征求社會各界意見的基礎(chǔ)上，《江西省水上治安管理條例》法規(guī)草案終于在2007年12月提交省十屆人大常委會第三十二次會議進行了審議，并于2008年8月1日經(jīng)省十一屆人大常委會第四次會議以高票通過。這是全國第一個由省級人大常委會制定的規(guī)范水上治安管理的地方性法規(guī)。它的實施，將為我省水上平安出入、安全生產(chǎn)提供有力的法律保障，也標志著我省水上治安管理工作邁入了法制化的軌道。

　　緊扣“不抵觸”

　　地方立法能否新設(shè)違反治安管理的行為和處罰？一直是這部法規(guī)存在比較大的意見分歧。如果按照治安管理處罰法的規(guī)定處罰，就不能全部、有效地解決江西省水上治安管理中的實際問題。而如果根據(jù)我省水上治安管理的特點和實際需要新設(shè)一些違反治安管理的行為和處罰，加大處罰幅度，雖然可以加大對違反水上治安行為的打擊力度，解決江西省水上治安的實際問題，又似乎于法無據(jù)，超出了地方立法的權(quán)限。針對這一分歧，在對法規(guī)草案的調(diào)研、修改過程中，我們進行了多次專題座談、實地調(diào)研；召開了有關(guān)刑法方面專家、教授及律師參加的專家論證會；并向全國人大常委會法工委作了請示。全國人大常委會法工委刑法室的意見認為，地方性法規(guī)不宜新設(shè)違反治安管理的行為和處罰，只能對違反治安管理處罰法的行為進行細化。根據(jù)這一指示精神，對草案突破治安管理處罰法所作的處罰規(guī)定以及與相關(guān)法律不相銜接的條款作了全面修改。如原條例草案中規(guī)定了未經(jīng)批準在水域擅自修筑堤壩、圍堰的禁止行為，違反規(guī)定可處罰款。根據(jù)《中華人民共和國防洪法》的規(guī)定，這些違法行為由水利部門進行處罰，治安管理處罰法沒有這方面的規(guī)定。因此，條例刪除了相關(guān)規(guī)定。再如調(diào)研中提出的有關(guān)無船名號、無船舶證書、無船籍港的船舶(通稱“三無”船舶)管理與處罰主體問題。根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》和《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》的規(guī)定，船舶的行政管理，屬于交通海事部門和漁政部門權(quán)限，對“三無”船舶，由海事或者漁政部門行使行政處罰權(quán)，而不是公安部門。因此，條例沒有規(guī)范這方面的內(nèi)容。還有原條例草案中第二十八條對打撈出槍支、彈藥或者弩、匕首等國家規(guī)定的管制器具，以及爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性等危險物質(zhì)不立即向公安機關(guān)報告，由公安機關(guān)予以處罰的規(guī)定?，F(xiàn)行法律沒有規(guī)定公民負有這種義務(wù)，時間上也不好界定，更不好操作。因此，條例也將相關(guān)內(nèi)容刪除。

　　注重地方特色

　　體現(xiàn)地方特色是地方立法的生命所在，條例注重結(jié)合我省水域特點作了規(guī)范。

　　近年來，河道采砂在我省鄱陽湖、贛江等水域悄然興起并呈繁榮之勢。泥沙俱下，非法采砂更是混雜其中且愈演愈烈，非法采砂屬暴利行業(yè)，它對江河水利工程設(shè)施、防洪安全和航道安全都會造成嚴重危害。不少人大代表和人民群眾強烈呼吁公安機關(guān)加大打擊力度。但關(guān)于公安機關(guān)處罰非法采砂的范圍是否擴大到所有水域的問題。有關(guān)部門一直存在爭議，在起草和調(diào)研過程中，省政府根據(jù)國務(wù)院河道管理條例、長江河道采砂管理辦法和江西省河道管理條例以及河道采砂管理辦法的規(guī)定，依法確定了河道采砂的行政主管部門為水利部門。非法采砂，既屬于違反礦產(chǎn)資源和水利行政管理的行為，有的也屬于違反治安管理的行為。根據(jù)治安管理處罰法規(guī)定，損毀水利防汛工程設(shè)施，應(yīng)給予治安處罰。因此，條例規(guī)定了“在水利防汛工程設(shè)施保護范圍內(nèi)采砂、取土，損毀水利防汛工程設(shè)施的”禁止行為，由公安機關(guān)進行治安處罰。關(guān)于公安機關(guān)處罰非法采砂的范圍是否包括公路橋梁下的問題，治安管理處罰法只規(guī)定了對鐵路橋梁下的采砂取土給予治安處罰，而沒有規(guī)定公路橋梁，全國人大常委會法工委對此作了解釋，主要是當時立法時，這類行為并不突出，而且公路法上已有相應(yīng)處罰規(guī)定，現(xiàn)在如確需要修改，可以向全國人大常委會法工委建議，由全國人大常委會對法律進行修改，但不宜由地方性法規(guī)來補充和完善。因此，條例對此未作規(guī)定。

　　非法扣留船舶，嚴重影響水上正常生產(chǎn)作業(yè)，是我省水域內(nèi)經(jīng)常發(fā)生的又一違法現(xiàn)象。為此，條例賦予了公安機關(guān)打擊并解救被非法扣留船舶的職責。同時考慮到非法扣留他人船舶及船上物品的行為性質(zhì)比較復(fù)雜，有的屬于違反治安管理的行為，如非法扣船敲詐勒索，治安管理處罰法已作了處罰規(guī)定，有的屬于民事行為，不宜采用治安處罰。因此，條例規(guī)定：“公安機關(guān)接到船舶被扣留的報警后，應(yīng)當查明原因，確屬非法扣留的，可以責令有關(guān)當事人返還被扣留的船舶”。

　　針對水上存在的霸湖霸港、敲詐勒索、強迫交易等嚴重影響水上治安的現(xiàn)象，條例對照治安管理處罰法的相關(guān)規(guī)定進行了細化，如對我省水上治安突出的一些行為作出了禁止性規(guī)定：一是在水上以拋錨停船、設(shè)置障礙物等方式非法攔截船舶，堵塞航道，影響船舶正常行駛的行為；二是采取強行侵占等方式，擾亂捕魚區(qū)、碼頭、港汊、灘涂、草洲等水上公共場所的公共秩序，致使他人經(jīng)營、生產(chǎn)作業(yè)不能正常進行的行為；三是故意在主航道上拋錨停船、設(shè)置障礙物或者在水上以故意碰撞他人船舶等方式制造事端進行敲詐勒索的行為；四是在水上以過駁、救助、收取垃圾等為借口強迫他人接受服務(wù)的行為；五是未經(jīng)批準在水域安裝、使用電網(wǎng)，對公共安全和人身安全構(gòu)成威脅的行為等等。

　　這些規(guī)定，既與上位法的精神相吻合，維護了國家法制的統(tǒng)一和尊嚴，又符合我省實際，有助于化解和減少江西水上治安管理中的違法行為和問題。

　　突出可操作性

　　條例在制定修改過程中，始終強調(diào)可操作性，主要體現(xiàn)在：一是適用范圍方面。在我省的水域存在長江中央管理水域和軍事設(shè)施的治安管轄的情況，為避免現(xiàn)實中同一水域幾個部門同時執(zhí)法的現(xiàn)象，條例規(guī)定：“軍用碼頭、船舶，交通部設(shè)在本省的港航單位及其船舶內(nèi)部的治安管理，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！倍歉鶕?jù)行政許可法的有關(guān)規(guī)定，條例明確了船舶所有人持海事或者漁政監(jiān)督管理機構(gòu)核發(fā)的船舶所有權(quán)登記證書，到船籍所在地縣級人民政府公安機關(guān)申領(lǐng)船舶戶牌，公安機關(guān)應(yīng)當自收到申請之日起7個工作日內(nèi)審查核實，符合條件的，發(fā)給船舶戶牌；不符合條件的，應(yīng)當書面說明理由的程序規(guī)定。并根據(jù)行政管理的便民原則，條例將草案中有關(guān)臨時船民證的內(nèi)容刪除，將船民證的有效期限由“3年”改為“5年”。三是為明確地方政府對劃龍舟活動的管理責任，條例規(guī)定：“縣、鄉(xiāng)人民政府應(yīng)當對水上舉行的劃龍舟等民間傳統(tǒng)活動加強安全管理，舉辦者應(yīng)當提前向公安機關(guān)報告。公安機關(guān)應(yīng)當做好治安防范工作，預(yù)防和處置治安突發(fā)事件?！?/P>